四万亿救市酿造更大危机0新余
2022-07-05 09:38:47 烈焰五金网
“四万亿”救市酿造更大危机
FT中文网特约撰稿人 张立伟
一
自“四万亿”刺激方案出台之后，反对之声此起彼伏，在本届政府即将谢幕的“两会”之际，舆论批评达到了高潮，在这个过程中，也始终伴随着对制定该方案的温家宝总理的评价。
美国“次贷”危机爆发后，中国GDP增速快速回落，出口出现负增长，经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，国务院在2008年11月推出被简称为“四万亿”的政府刺激方案。但在随后的几年，该方案的副作用爆发，这主要表现为由于天量的廉价信贷涌入市场，出现地产价格泡沫、地方债务膨胀、产能过剩加重以及货币存量过高(M2)的问题，“救市”反而酿造了“危机”。
对于这样的后果，市场和公众感到焦虑和不安，政府内部也很不满。因为这意味着即将起航的新政府，继承了一个进退两难的局面：政策积极一些，就会遭遇通胀与资产泡沫的威胁，因此只能先引导过高的货币存量与房价软着陆，为“四万亿”擦屁股。地方政府也因负债过高而苦恼，不仅无法像以前那样拥有财政自由去天马行空般的投资，还要承担巨额的还债压力。
由于大部分地方政府在“四万亿”工程中不计后果地借债，以至于目前难以偿付，他们希望中央政府承担或者至少豁免一部分债务。因为，地方政府认为，在当时是中央政府要求地方上报项目，尽快开工，并且在执行过程中，以行政干预的方式，要求银行给地方政府和企业放贷或购买债券，“地方是按照上面的指示与命令办事”，中央政府理应共担成本。地方政府希望在本届政府谢幕之前将债务责任划分清楚，以免新的中央政府不认账，完全由地方消化。但目前这个希望似乎落空，这使得地方上对“四万亿”的不满加剧，制定该项计划的温家宝总理成为责难目标。
针对这些声音，温家宝总理做最后一次政府工作报告时谈到，“回首这五年，面对国际经济形势复杂多变、持续低迷的严峻挑战，中央科学判断、果断决策，有效避免了我国现代化进程因巨大的外部冲击而出现大的波折，实践证明这些决策部署是完全正确的。”原工信部部长李毅中、央行行长周小川等也特别为四万亿方案进行了辩护，但他们在坚持决策正确的前提下，承认该政策存在利弊。周小川则认为复苏成功了以后又不愿意承担由其产生的成本是不现实的。
该如何评价“四万亿”方案呢？如果以结果来看，这项决策糟糕透顶，甚至是场灾难，复苏成本大到威胁到了国家经济的安全。但是，如果从最初的决策目标来看，则是正确的，因为当时经济增速过快下跌，政府必须及时出手防止信心危机传染，而且，如果救市力度不大可能无法稳定市场情绪。在这种特殊的背景下，“四万亿”这样的猛药是可以理解的，而且该方案主要是对保障房、农村基础设施、铁公机、医疗文化、生态环保、自主创新等投入与建设，如果完全按照方案实施，不至于产生目前如此恶劣的副作用。问题出在实施和执行过程，重复“一放就乱”的恶果。
当然，这种依靠投资扩大内需的方案，注定会有大量副作用，甚至是病急乱投医情况下的火上浇油。在该方案出台前两天，笔者曾撰文《勿陷入“扩大内需”的陷阱》，担忧中国将扩大货币供给“保增长”，这会在未来制造更大危机，比如资产泡沫、债务危机与产能过剩等。这是因为，中国当时处于产能过剩与资产泡沫的状态，如果“向市场继续注入廉价的无限的流动性，将导致大量无法在生产领域投资获利的资本流向资产领域，并吹起泡沫”。笔者建议，中国必须“遵守谨慎的货币政策，采取可控的财政刺激政策”，以“转型困境”来对待这场危机，但中国政府仍然选择了不惜一切代价“保增长”。
让笔者不幸言中的是，在中央和地方财政不足的情况下，刺激计划主要由银行信贷完成。银行部门被要求配合保增长的刺激政策，满足地方政府和大企业的资金需求，大量国有企业“被迫”贷款，因为在产能过剩且需求恶化的条件下，没有企业想要设备投资，扩大生产。后面的故事就顺理成章了：地方政府毫无节制的借贷(抢资源)演化成“平台危机”；从事制造业的大型民营企业被迫借贷后不得不去投资地产，以减轻还息压力；央企除了投资地产外，拿着廉价的资本向上下游蔓延，出现“国退民进”现象，连年亏损的国企山钢的竟然可以收购盈利的民营日照钢铁，这些“大到不能倒”的财神爷成为各地方政府争夺的目标，而中小企业融资因挤压而异常困难。
由于信贷大规模的流入市场，房价出现暴涨，真实通胀水平迅速上升，这也抬高了中国制造成本，削弱企业出口竞争力，加速企业外迁。中国的产能过剩情况更加恶化，三四线城市地产投资大跃进也造成了过剩。在这些副作用显现之后，政策“退出”并不坚决，比如货币紧缩政策，在数量控制的同时又维持较低利率，刺激了民间借贷的疯狂以及“影子银行”的壮大，这种“开后门”的做法意味着政府为保增长而实施了“假退出”，更搞乱了金融体系，以至于目前中国的M2接近100万亿的规模。这种做法或许受到了政治周期的影响，即本届政府希望以稳定的经济形势谢幕，但却积累了更多的难题。
二
到底由谁为这样的后果承担责任呢？目前的舆论和意见确实大多指向作为“四万亿”方案的制定者温家宝总理，一些意识形态倾向强烈的人士也借机抨击。由于温家宝在任上的施政言论与施政结果反差太大，对于习惯“听其言，观其行”的中国人而言，确实不能理解为何过去十年如此糟糕，因此，舆论对其个人的确有不同的看法。但是，笔者认为，需要承担这一后果的是体制而非总理个人。在中国，几乎所有的问题都可以归结为“体制”问题，这也是体制的“原罪”。
首先，我们要弄明白总理在国家权力体系中所处的位置。根据宪法，国务院是最高国家行政机关，总理是中央政府的首脑，总理领导各中央部委与地方各级政府的工作，实行总理负责制，即国务院工作的决策权在总理，出问题也要总负责。
但这并意味着总理具有真正的政策决定权，因为中国是在中国共产党的领导之下的，中央政府及其首脑总理必须接受党中央的领导。因此，总理是党的政策最高执行者(各级政府也要接受党委领导)，只能服从并执行“重大问题党中央集体决策”的原则，不能独立制定重要的政策。这种体制以及总理所处的位置决定了，总理有时候需要为党而非自己的决策失误承担责任；如果总理发出不同于党中央的声音，会随时遭到罢免，在80年代，不与党中央保持一致的总书记都曾有过此种经历。
在中国，制定国家经济政策的不是国务院和总理，而是“中央经济工作会议”。这个会议一般在每年最后一个月举行，参会者有党中央、国务院、全国人大和政协以及各省自治区、直辖市党委政府主要负责人；中央国家机关各部门以及军队负责人，甚至包括央企领导，对下一年的经济工作实行集体决策。国务院每年的经济工作就是执行该会议的制定的宏观经济发展规划以及年度经济任务和目标。
2008年召开的中央经济工作会议虽然比“四万亿”方案晚了一个月，但该会议提出实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，将保持经济平稳较快发展作为首要任务，并要求保持资本市场和房地产市场稳定健康发展，发挥房地产在扩大内需中的积极作用。可以看出，“四万亿”只是起到“药引子”的作用，真正促进“大跃进”的是该会议制定的政策。如果说国务院制定的方案只是技术性的话，那么，中央经济工作会议则是政治指导性、纲领性的，但是这样的决策又不具体，作为执行者，只能为了完成政治目标而不惜一切代价了。
为贯彻会议的部署，国务院立即配合发布了所谓的“金融30条”(《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》)，要求加强和改进信贷服务，满足合理资金需求，“争取”全年广义货币供应量增长17%左右。“争取”的结果是2009年M2同比增长高达29.36%！信贷规模急剧膨胀，造成了覆水难收的局面，货币失控而非“四万亿”才是制造目前乱象的根源。
但追根溯本，还是党长期坚持以经济建设为中心，并以GDP考核官员政绩的做法，造成了体制内部过度追求经济增长而不顾及其他后果和成本(比如环保、民生、食品安全等)的现象，如果经济增速低于中央目标就是政治不正确的表现，作为总理以及各级政府都必须遵守这样的游戏规则，任何有损于增长的政策有违背中央意志的风险并要承担政治责任(温总理的第一次抑制过热的调控就曾遭到这种责难)，所以，过去十年，中国经济几乎一直处于过热状态，这也造成了“年年调控”的现象。总之，不管是谁做总理，在2008年的危机中，体制内的“X万亿”刺激方案必定是要出台的。
三
至于过去十年改革停滞而毫无作为，作为政策执行者的国务院不应该承担责任，而是党中央，作为政治局常委的温家宝总理也只能最多承担九分之一的责任。本届中共中央实行了九人组成的集体领导体制，“缺乏核心”削弱了中央决策能力与权威，再加上外部的干扰，使得本届中央政府几乎没能做出重大的改革决策(参见笔者在FT中文网发表的《中国改革需要集权》)。没有一个强大而有效率的党中央支持，只能有一个“无为的弱总理”，想要有为，则可能面临因挑战党中央并遭罢免的命运。因此，在权责不对等的条件下，一味责难有心无力的总理，是非常不公平的，这或许是温家宝多次呼吁启动政治改革的原因。
事实上，国务院如果想要推进经济转型并完善市场经济体系，摆脱“调控”游戏以及避免“一放就乱，一收就死”的现象，需要一系列的重大改革，比如取消GDP至上主义、打破国企垄断并实现要素价格的市场化、政府退出市场避免过度干预、改革税制(尤其是分税制)、建立独立的央行以及货币体系等等。但能够决定改革的权力并不在国务院，甚至一般政令都出不了中南海。
因此，中国需要启动政治改革以实行新的经济与社会现实。首先，要让党中央变得更有效率，能够做出改革决策并得到有效执行，而且要确保向着民主与法治的方向稳步前进，这是过去十年的重要教训；其次，突破官僚利益集团阻力，打击腐败，依法治国，建立一个权责分明的权力体系；其三，向社会放权，允许社会自组织，建立国民有效监督政府的体系；其四，完善市场经济体系，打破国企垄断，避免政府过多干预市场，建立独立的货币体系与要素价格市场化形成机制，等等。改革的目的是实现国家、市场与社会的制度化良性运转，而不是依靠个人，或者是一套权责不明的混沌体制。当然，如果不能实现这样的目标，中国的政治体制仍会重复“失去的十年”，甚至可能是“最后的十年”。
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